根據(jù)“十三五”清潔取暖實施經(jīng)驗，規(guī)劃約束性目標(biāo)是推動散煤替代目標(biāo)實現(xiàn)的重要政策工具，為承接《北方地區(qū)清潔取暖規(guī)劃（2017-2021 年）》，并將清潔取暖工作融入“十四五”發(fā)展規(guī)劃的管理制度中，《中國散煤綜合治理研究報告2021》中的建議提到，編制《北方地區(qū)清潔取暖規(guī)劃（2022- 2025 年）》，重點建立長效機制。
分區(qū)域提出清潔取暖率目標(biāo)
繼續(xù)將清潔取暖率作為約束性指標(biāo)，分解落實到各地方，并建立科學(xué)合理的績效評價體系推動農(nóng)村地區(qū)清潔取暖目標(biāo)的實現(xiàn)。北方地區(qū)冬季取暖的15省市分布于我國東北、西北和華北地區(qū)，由于各地資源稟賦、環(huán)境氣候條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差異，清潔取暖的發(fā)展應(yīng)分區(qū)域提出規(guī)劃目標(biāo)。
京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域的平原地區(qū)已基本完成生活和冬季取暖散煤替代，發(fā)展基礎(chǔ)相對較好，在“十四五”期間應(yīng)積極推廣試點經(jīng)驗，陜西、山西、河南、山東、河北省試點外城市農(nóng)村平原地區(qū)要實現(xiàn)散煤清零。
東北地區(qū)氣候嚴寒，供暖周期長，供熱量占全國需求總量的三分之一，清潔取暖發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，且經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，農(nóng)村居民收入相比重點區(qū)域較低，應(yīng)在經(jīng)濟可承受的前提下適度推進散煤替代工作，農(nóng)村清潔取暖率可在《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021）》其他地區(qū)2021年40%的目標(biāo)基礎(chǔ)上適度提高，平原地區(qū)農(nóng)村清潔取暖率設(shè)置為50%~70% 較為合適。
西北地區(qū)的內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、青海等地區(qū)光伏資源、風(fēng)能資源較為豐富，農(nóng)村清潔取暖率現(xiàn)狀為10%~40%，相對東北地區(qū)較高。在國家大力發(fā)展分布式可再生能源的同時，應(yīng)推動農(nóng)村電氣化發(fā)展，農(nóng)村清潔取暖率可適當(dāng)提高至70%~100%。
因地制宜，科學(xué)選定技術(shù)路線
“十四五”期間重點處理好“經(jīng)濟性”、“清潔度”、“低碳化”之間的平衡，“減污降碳”和“保民生”的統(tǒng)籌兼顧。地方政府在選擇技術(shù)路徑時，應(yīng)充分借鑒“十三五” 試點城市的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從農(nóng)村的建筑密度、經(jīng)濟水平、氣候條件、資源條件、居民習(xí)慣等實際情況出發(fā)，堅持因時制宜、因地制宜、因戶制宜的原則，選擇簡單實用、技術(shù)成熟、成本可負擔(dān)、群眾樂于接受的清潔取暖技術(shù)模式，在經(jīng)過試點示范、科學(xué)論證之后再全面推廣。
對于農(nóng)村分散采暖用戶，建議在有基礎(chǔ)、有條件的城中村（城郊村），優(yōu)先推廣空氣源熱泵，慎重推廣直熱式電暖器和蓄熱式電暖器，鞏固和穩(wěn)步推進煤改氣；在生物質(zhì)、太陽能資源豐富，地?zé)豳Y源豐富、有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的一般農(nóng)村，可按照就地取材、多能互補的原則，積極推進“太陽能+熱泵”、“太陽能+生物質(zhì)爐具”、地?zé)崛∨惹鍧嵢∨绞?，在可再生能源資源匱乏的地區(qū)積極推廣清潔煤配套爐具取暖；在地處偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達的偏遠農(nóng)村，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展?jié)崈裘夯蛏镔|(zhì)配套清潔爐具取暖。
出臺農(nóng)房建設(shè)管理辦法，加快農(nóng)村地區(qū)建筑能效提升
“十四五”期間可借力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，協(xié)同多項農(nóng)村建設(shè)工作，將建筑能效提升作為節(jié)能減排工作的重點任務(wù)之一，尤其對集中建設(shè)、統(tǒng)一施工的新農(nóng)村建設(shè)、合村并居等項目，加快建筑能效提升推進步伐。將新建、改擴建農(nóng)房納入監(jiān)管范圍，出臺農(nóng)房建設(shè)管理辦法，逐步把農(nóng)村建筑建設(shè)標(biāo)準“用起來”，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“管起來”，采取“事前規(guī)劃、事中控制、事后分析”的工作思路，在堅持試點先行的條件下，做好頂層設(shè)計，完善農(nóng)村住宅建設(shè)管理體系，由點到面，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目中強制執(zhí)行相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，逐步穩(wěn)妥推進，最終全面覆蓋到所有農(nóng)村住房建設(shè)當(dāng)中。
同時，因地制宜分層次推進建筑能效提升工作，對于經(jīng)濟基礎(chǔ)條件差的村莊，推薦采取關(guān)鍵部位改造的局部改造方式，對于經(jīng)濟基礎(chǔ)條件好的村莊，推薦全面改造一步到位，對于空心村、有搬遷計劃的村莊，推薦實用為主的簡易改造方式。
出臺相關(guān)價格與補貼政策指導(dǎo)意見
“十三五”期間，《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價格政策的意見》（發(fā)改價格〔2017〕1684 號），在指導(dǎo)地方出臺煤改氣、煤改電價格政策方面、促進清潔取暖成本的降低發(fā)揮了重要作用，建議“十四五”期間仍從國家層面出臺農(nóng)村清潔取暖價格與補貼政策方面的指導(dǎo)意見。
基于技術(shù)路線出臺有針對性的補貼政策，促進技術(shù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，如在太陽能或風(fēng)能資源豐富地區(qū)，政府應(yīng)重點支持太陽能供暖和熱泵供暖技術(shù)。加大對可再生能源供暖的補貼力度。為鼓勵農(nóng)村可再生能源供暖發(fā)展，立足于國家碳達峰碳中和背景，基于技術(shù)經(jīng)濟性和政策導(dǎo)向性原則建立促進太陽能+、可再生能源電力、生物質(zhì)取暖的建設(shè)補貼和運行補貼，通過政府補貼，帶動居民資金投入，完成技術(shù)轉(zhuǎn)型改造。
制定可再生能源供暖指導(dǎo)電價政策。在國家層面統(tǒng)籌制定利于風(fēng)電、光伏電力供暖的電力價格政策，將超出現(xiàn)行風(fēng)電、光伏電力指導(dǎo)價或市場價的部分納入可再生能源發(fā)展基金的支持范疇。
調(diào)整中央財政支持政策
“十三五”期間促進清潔取暖發(fā)展方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，帶動了地方和社會資本投入，促進了清潔取暖發(fā)展目標(biāo)的順利實現(xiàn)，“十四五”期間，中央財政仍將處于不可或缺的地位。
按照“十四五”目標(biāo)改造任務(wù)估算，預(yù)計全社會投入需求約6800 億元，而清潔取暖試點城市的中央投入資金預(yù)計約600 億元，占“十四五”大氣污染防治資金比例的40% 左右。由此可見，“十四五”期間，財政資金仍需以農(nóng)村清潔取暖作為重點投入方向，并積極帶動社會資本投入。
為此，建議“十四五”時期中央財政補貼政策做出如下調(diào)整：1）促進中央財政更多地帶動地方和社會資本投入。一方面，地方政府加大投入比例，確保中央、地方政府投入占比為40% 左右。
另一方面，在后續(xù)清潔取暖項目城市競爭性評審和清潔取暖項目城市績效評價中，將中央資金帶動地方投入作為一項評價指標(biāo)， 帶動越多，評分越高。2）建議將中央財政聚焦于支持農(nóng)村清潔取暖改造，按照各地農(nóng)村清潔取暖任務(wù)量給予補貼，加大對技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新等具有示范意義工程的支持力度， 不再按照行政級別給予補貼，從而更大程度地促進農(nóng)村清潔取暖改造任務(wù)量的實現(xiàn)。城區(qū)和縣城清潔取暖改造相對經(jīng)濟性較好，應(yīng)主要依靠地方和社會資本投入。
此外，在繼續(xù)推進清潔取暖建設(shè)補貼的同時，應(yīng)進一步明確運行補貼政策要求。為了降低地方運行補貼支出壓力，從2020 年開始，中央財政在大氣污染防治資金中安排資金用于農(nóng)村清潔取暖運行補貼。如在2021 年第一批預(yù)算下達文件中明確提出，“為確保農(nóng)村地區(qū)清潔取暖改造后長效運營，有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）應(yīng)綜合考慮本地區(qū)清潔取暖實際運行、農(nóng)村居民實際收入水平、財政承受能力和可持續(xù)發(fā)展等情況，統(tǒng)籌安排中央和地方大氣污染防治資金用于農(nóng)村清潔取暖運行補貼，精準施策，重點向農(nóng)村特困人群傾斜，確保農(nóng)村居民用得起、用得好”。但是，預(yù)算文件中并未明確具體補貼資金總量和補貼標(biāo)準。
據(jù)調(diào)研，額外多獲得清潔取暖運行補貼資金的省份并未因此增加對地市的運行補貼承擔(dān)份額，中央給予的運行補貼只是減少了省級財政支出壓力，對于地市、區(qū)縣政府來說沒有任何影響。建議后續(xù)在中央大氣污染防治資金預(yù)算下達時，明確各省運行補貼金額、補貼標(biāo)準等政策，確保中央對農(nóng)戶清潔取暖補貼的分擔(dān)份額真正發(fā)到農(nóng)戶手中，減輕地市、區(qū)縣財政支出。同時，建議未建立運行補貼政策的地市盡快完成農(nóng)戶取暖效果評估，根據(jù)評估結(jié)果建立完善運行補貼政策。對于已有明確運行補貼政策的地市建議定期實施補貼效果監(jiān)測與評估，根據(jù)補貼結(jié)果調(diào)整補貼政策，隨著農(nóng)村居民收入的提高，采取合理的速度逐步退坡。
實施技術(shù)和模式創(chuàng)新提效降本
在新技術(shù)創(chuàng)新方面，通過國家科技項目開展農(nóng)村清潔取暖技術(shù)和設(shè)備研發(fā)，主要包括熱泵式高能效取暖設(shè)備、太陽能+、太陽能熱電聯(lián)供技術(shù)、高效低排放生物質(zhì)專用取暖爐具、供熱智能化技術(shù)、儲熱等技術(shù)或設(shè)備。同時，在“十四五”清潔取暖項目實施過程中鼓勵、激勵地方開展新技術(shù)、新產(chǎn)品試點示范，提升技術(shù)的成熟度和產(chǎn)品的系列性，促進技術(shù)的規(guī)?；l(fā)展。
在模式創(chuàng)新方面，可以參考“肥瘦搭配”的思路，通過特許經(jīng)營、城鄉(xiāng)一體化模式等實施農(nóng)村供暖項目，解決單獨實施農(nóng)村項目投資大、運行費高的問題。
1）BOT 模式實施農(nóng)村集中供熱項目
山西忻州市定襄縣華電廣宇電廠移動供熱項目基于華電忻州廣宇煤電有限公司電廠余熱回收+ 相變蓄熱＋移動供熱項目，項目具備 150 萬m2 系統(tǒng)供熱條件，通過BOT 模式，同步為定襄四個村30 萬m2 居民供熱。居民繳納的采暖費用按照當(dāng)?shù)氐木用癫膳≠M，即居民每個采暖季每m2 交納 18 元采暖費，與定襄縣集中供熱費用相等，剩余按照補貼政策，由地方財政進行采暖費補貼。
2）城鄉(xiāng)一體化模式實施農(nóng)村集中供熱
通過規(guī)劃引領(lǐng)，對周邊農(nóng)村地區(qū)進行城市熱源輻射。如吳忠市依托華能寧夏大壩熱電廠，計劃新建供熱管網(wǎng) 23 公里，將熱電廠的富余熱能引入?yún)侵沂凶鳛榈诙嵩?，在第二熱源至城區(qū)的供熱主管道建設(shè)中，沿途增設(shè)熱力站及二級管網(wǎng)，為沿途地區(qū)集中分布的7 個村鎮(zhèn)、7 萬居民村鎮(zhèn)建筑供暖，為城郊沿線農(nóng)民用戶與城里人一樣過暖冬創(chuàng)造條件。在供暖系統(tǒng)設(shè)計方面，尊重農(nóng)戶原有的局部供暖和間歇供暖習(xí)慣，采用相應(yīng)靈活可調(diào)節(jié)的供暖方式，在收費方面，按照實際供暖面積收費，降低農(nóng)村清潔取暖項目成本支出。
創(chuàng)新多元化綠色金融產(chǎn)品
“十四五”期間，在各級財政投入、技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新發(fā)展、取暖價格和補貼政策之下，農(nóng)村清潔取暖項目的技術(shù)經(jīng)濟性會得到較大的改善，但是仍需要更多的社會投入才能實現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)。建議通過綠色資產(chǎn)證券化、融資租賃、專業(yè)化擔(dān)保、政策性貸款等措施加大對農(nóng)村清潔供暖項目的支持力度，降低清潔供暖項目融資成本和投資。發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)投資基金，用于清潔取暖項目的低息貸款、融資擔(dān)保等。大力支持清潔供暖企業(yè)發(fā)行綠色債券，創(chuàng)新抵押融資模式，豐富抵押品種類和范圍。
借助于碳交易市場機會，開發(fā)建立農(nóng)村清潔取暖改造項目CCER 方法學(xué)，推動農(nóng)村清潔取暖項目開展碳減排認證，促進農(nóng)村清潔取暖改造項目參與碳交易，以碳交易收益彌補部分清潔取暖支出的增長。
利用智慧監(jiān)管平臺提早布局售后運維體系
“十四五”期間，建立“互聯(lián)網(wǎng)＋清潔取暖”的工作管理模式，融合空氣質(zhì)量、能源消費、碳排放管理、工程改造數(shù)據(jù)，運用科技手段破解清潔取暖設(shè)備點多面散、無監(jiān)管的難題，打通清潔取暖長效可持續(xù)發(fā)展的最后“一公里”，提高服務(wù)覆蓋范圍、服務(wù)響應(yīng)效率和故障處理能力，促使用戶報修有選擇、師傅維修有記錄、工單回訪可跟蹤，有效滿足用戶、企業(yè)、政府三類角色，高效實現(xiàn)使用、服務(wù)、監(jiān)管三類功能。根據(jù)農(nóng)村用戶數(shù)量配備一定比例的專業(yè)運維人員，確保及時響應(yīng)用戶服務(wù)需求和報修需求，保障農(nóng)村清潔取暖設(shè)備正常可持續(xù)運行。
?本文節(jié)選自《中國散煤綜合治理研究報告2021》。
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