實施“煤改氣”是有效落實北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃任務的一項重要舉措,兼具有推進清潔能源革命、助力污染防治攻堅、促進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等多重目標戰(zhàn)略作用。隨著政策保障體系的日益完善,“煤改氣”工作取得了顯著成效,但依然面臨諸多挑戰(zhàn)。本文在中央財政支持的北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市中,分別從市級、縣級層面選取河南省焦作市、河北省廊坊市大廠回族自治縣作為研究案例,分析兩地在管理機制、補貼政策、工程質(zhì)量、售后服務及地方宣傳等方面的先進經(jīng)驗,以期為決策者提供參考。
1“煤改氣”政策保障體系
1.1政策體系
迄今為止,我國出臺了一系列宏觀性的戰(zhàn)略規(guī)劃、行動計劃、部門規(guī)范性文件,鼓勵、規(guī)范、引導實施“煤改氣”。2013年國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》,明確提出要加快推進集中供熱、“煤改氣”“煤改電”工程建設。2017年12月,國家發(fā)展改革委、國家能源局、財政部、原環(huán)境保護部等10部門聯(lián)合印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021)》,并配套出臺了《北方重點地區(qū)冬季清潔取暖“煤改氣”氣源保障總體方案》。作為大氣污染防治重點區(qū)域的京津冀地區(qū),自2017年以來陸續(xù)頒布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》及2017—2020年“京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”等文件,持續(xù)加大京津冀及周邊地區(qū)“煤改氣”工作的推進力度。
與其同時,圍繞“煤改氣”中心工作,國家各部委也陸續(xù)制定相關配套政策,健全和完善供暖階梯價格制度,推行季節(jié)性差價政策;積極加強天然氣儲氣調(diào)峰能力建設;建立保障天然氣穩(wěn)定供應長效機制,深化石油天然氣體制改革;在工程質(zhì)量安全方面發(fā)布了《關于做好“煤改氣”工程質(zhì)量和運行安全有關工作的通知》《關于印發(fā)農(nóng)村管道天然氣工程技術導則的通知》等。
此外,根據(jù)國家總體規(guī)劃部署與相關政策要求,地方政府圍繞“煤改氣”工作機制、政府財政補貼、天然氣價格保供等方面細化工作方案,制定具體行動措施。
1.2保障機制
國家相關部門各司其職,逐步構建和完善相關機制,積極推進并確?！懊焊臍狻惫ぷ黜樌麑嵤?/p>
一是組織保障方面。由國家發(fā)展改革委、國家能源局牽頭建立北方清潔取暖規(guī)劃實施部際聯(lián)席會議,負責整體協(xié)調(diào)推進工作。同時,各地結合本地區(qū)實際情況成立專門機構,建立常態(tài)協(xié)調(diào)機制,加強多部門及相關企業(yè)協(xié)作協(xié)調(diào)。
二是資金保障方面。自2017年開始,中央財政對北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市給予資金支持。截至2019年7月,先后累計有三批次共計43個城市入選清潔取暖試點城市。同時地方政府也投入大量資金,并引導企業(yè)和社會資金加大投入。據(jù)統(tǒng)計,截至2018年,北方地區(qū)(不含北京市)中央、省、市三級財政共投入資金1193.6億元,其中用于“煤改氣”的財政資金占比約40%。2018年,“2+26”城市清潔取暖改造合計投入資金895.14億元,中央、省、市級財政投入及社會投入占比分別為14.5%、29.6%和55.8%。
三是績效考核方面。2018年6月,生態(tài)環(huán)境部、財政部等4部委聯(lián)合印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市績效評價方法》,從能源供應保障、財政資金管理使用情況、PM2.5濃度下降等方面對納入北方地區(qū)冬季清潔取暖試點的城市進行考核,并于2019年4月組織開展了第一批試點城市中期評估工作。
四是督察機制方面。2018—2019年,由國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等多部委聯(lián)合成立工作組,對全國29個省區(qū)市開展天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設情況專項督察工作,并對地方儲氣設施建設開展督察,確保地方天然氣應急儲備調(diào)峰能力達到目標要求。同時,生態(tài)環(huán)境管理部門將“煤改氣”推進情況等列為秋冬季污染攻堅常態(tài)化強化監(jiān)督工作內(nèi)容之一。自2017年開始,針對新增天然氣使用方向、“先立后破”落實情況、散煤復燒情況等方面組織開展強化監(jiān)督檢查,并于2019年實施強化監(jiān)督定點幫扶。
2“煤改氣”進展及挑戰(zhàn)
2019年,國家能源局牽頭開展的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》中期評估[2]結果顯示,2016—2018年,我國清潔取暖工作加快推進,北方城市清潔取暖面積快速增加,其中天然氣供暖占31%,僅次于清潔燃煤集中供暖。截至2018年底,北方城市天然氣供暖面積達30.6億平方米,主要以燃氣鍋爐房集中供暖和分戶式天然氣供暖為主,供暖面積分別為14億平方米和13億平方米,占比分別為47%和44%,天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)及燃氣分布式能源供熱面積占比相對較小。農(nóng)村作為分戶式天然氣供暖的主要地區(qū),截至2018年底,北方農(nóng)村地區(qū)累計“煤改氣”戶數(shù)約825萬戶,占總清潔取暖比例的52%?！?+26”城市作為大氣污染治理重點區(qū)域,截至2018年底,天然氣供暖面積占全國的62%,其中,2018年農(nóng)村地區(qū)“煤改氣”完成614.99萬戶(占總清潔取暖改造戶數(shù)的59.8%)。分戶式燃氣壁掛爐是農(nóng)村地區(qū)天然氣取暖的最主要方式。自清潔取暖工作實施以來,京津冀及周邊地區(qū)重污染天數(shù)明顯減少,主要污染物濃度顯著下降,區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)重度及以上污染天數(shù)下降36%。
盡管“煤改氣”工作取得了積極進展,但現(xiàn)階段仍面臨補貼是否具備可持續(xù)性、氣源保障、安全保障與售后服務等方面問題。
2.1財政補貼的變動將影響政策實施效果
中央和地方政府對“煤改氣”工程建設、用氣設備購置及用氣價格等方面投入了大量財政補貼資金,主要有北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市中央獎補資金、中央財政大氣污染防治專項資金和地方財政補貼資金等。據(jù)統(tǒng)計,2018年,“2+26”城市地方政府配套投入265.28億元(含省級補助資金),是中央財政資金的2.04倍。
未來財政補貼的可持續(xù)性,以及補貼標準是否調(diào)整,都將對“煤改氣”工作產(chǎn)生重要影響。
2.2“煤改氣”快速推進考驗著氣源保障能力
2018年我國天然氣對外依存度高達45.3%,由于上游增產(chǎn)保供尚存在較大的不確定性,“煤改氣”的持續(xù)推進勢必會繼續(xù)提升天然氣的對外依存度,增加能源安全風險。為此,我國積極提升天然氣儲氣調(diào)峰能力,但整體進度相對滯后。當前,地下儲氣庫工作氣量僅占全國天然氣消費量的3%,遠低于國際上平均10%以上的水平;液化天然氣周轉(zhuǎn)量不足10%,日本和韓國作為液化天然氣進口大國,其平均水平為15%左右。
地方儲氣設施建設進展不容樂觀,低于預期進度。根據(jù)國家相關要求,“到2020年,供氣企業(yè)要擁有不低于其合同年銷售量10%的儲氣能力;城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)要形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力;縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區(qū)域日均3天需求量的儲氣能力”。2019年國家多部委聯(lián)合開展的兩輪次天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設專項督查結果表明,城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)承擔儲氣調(diào)峰能力建設任務資金壓力過大,投資積極性較低,氣源保障能力面臨嚴峻考驗。
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